משפט מנהלי – עתירות לבג”ץ ועתירות מנהליות

למשרד התמחות מיוחדת וניסיון רב בהגשת עתירות לבג”ץ ועתירות מנהליות

המשפט המנהלי הוא התחום המשפטי העוסק בפעולתם של גופי השלטון השונים: הממשלה ומשרדי הממשלה וכלל הגופים הפועלים תחתיהם ובמסגרתם, רשויות מקומיות; כל הגופים שהוקמו וקיבלו את סמכותם מכוח חוק (“גופים סטטוטוריים”) – כגון המועצה להשכלה גבוהה, רשות שדות התעופה, רשות השידור, מועצת הפסיכולוגים, מכון התקנים, המוסד לבטיחות ולגיהות ורבים אחרים.

בנוסף לכך עשוי לחול המשפט המנהלי – או לפחות חלק מעקרונותיו של המשפט המנהלי – גם על גופים פרטיים, כאשר הם ממלאים פונקציה שהיא שלטונית במהותה או כאשר יש להם זיקה שלטונית משמעותית. גופים אלה מכונים בפסיקת בתי המשפט “גופים דו-מהותיים”. לאורך השנים החיל בית המשפט עקרונות מן המשפט הציבורי כ”גופים דו-מהותיים” על פעולות מסוימות של גופים כגון חברה קדישא, קופות החולים, הבורסה לניירות ערך, מפעל הפיס ועוד.

מבחינה משפטית, החלטה של רשות מנהלית נבחנת בדרך כלל בכמה מישורים:

  1. סמכות – כל רשות מנהלית רשאית לפעול רק בהתאם לסמכויות שהוענקו לה בחוק ובתקנות. לעיתים מתברר שגוף שלטוני כלשהי קבע כללים, נתן הנחיות או קיבל החלטות באופן שחורג מהסמכות שניתנה לו מכוח החוק והתקנות.
  2. פעולה בהתאם לכללים וההנחיות הפנימיים – במישור הזה יש לבדוק האם הרשות הרלוונטית פעלה בהתאם לכללים ולהנחיות אשר קבעה היא עצמה. במישור זה יש לבחון האם החלטת הרשות במקרה מסוים תואמת לכללים ולהנחיות שנקבעו. לעיתים עשוי להתברר כי הרשות קיבלה החלטה אשר אינה תואמת את הכללים או אמות המידה שקבעה היא עצמה למקרים מסוג זה.
  3. הפעלת שיקול הדעת – גם כאשר הרשות פועלת בהתאם לסמכות שניתנה לה, ועל פי הכללים, ההנחיות ואמות המידה שקבעה לעצמה, עדיין עליה להפעיל שיקול דעת סביר וראוי. שיקול דעת סביר פירושו בין היתר התחשבות בכל נסיבות המקרה, הימנעות משיקולים זרים ועוד.
  4. הליך תקין – כל רשות, כאשר היא מקבלת החלטות, מחויבת לקיים הליך מנהלי תקין. בין היתר עליה לפעול על פי ההליך שמותווה על ידי החוק, התקנות והכללים הרלוונטיים, וכן עליה לפעול בהתאם לעקרונות הכלליים של המשפט המנהלי.

הליכים משפטיים בתחום המשפט המנהלי: עתירה לבג”ץ ועתירה מנהלית

בעבר, הערכאה המשפטית היחידה אשר הייתה מוסמכת לדון בהליכים מנהליים הייתה בג”ץ. בשנת 2000 חוקקה הכנסת את חוק בתי משפט לעניינים מנהליים, התש”ס-2000, אשר מעניק לבתי המשפט המחוזיים את הסמכות לשמש כ”בתי משפט לעניינים מנהליים”, לדון ולפסוק בעניינים מנהליים, בהתאם לרשימת נושאים הקבועה בתוספת לחוק.

כתוצאה מכך, שתי ערכאות משפטיות דנות בהליכים מתחום המשפט המנהלי:

בתי המשפט המחוזיים בשבתם כבתי משפט לעניינים מנהליים;

בית המשפט העליון בשבתו כבית המשפט הגבוה לצדק (בג”ץ), או בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מנהליים (כלומר כשהוא דן בערעורים על החלטות ופסקי דין של בתי המשפט לעניינים מנהליים).

עתירה לבג”ץ

בג”ץ הוא בית המשפט המוסמך לדון בעתירות המוגשות נגד רשויות המדינה ונגד גופים אחרים הממלאים תפקידים שלטוניים או ציבוריים. לבג”ץ סמכות שיורית, כלומר סמכותו לדון בכל עניין אשר אינו בסמכותו של בית משפט או של בית דין אחר.

באופן עקרוני, לבג”ץ נתונה סמכות לדון גם בעניינים אשר בתי המשפט לעניינים מנהליים מוסמכים לדון בהם. בנושאים אלה ישנה סמכות כפולה: גם לבית המשפט לעניינים מנהליים וגם לבג”ץ. יחד עם זאת, בג”ץ פסק בעבר שככלל הוא לא ידון בנושא שמצוי בסמכותו של בית משפט אחר כאשר אין סיבה או הצדקה מיוחדת לכך, ועל כן כאשר מוגשות לבג”ץ עתירות בעניינים שבסמכות בתי המשפט לעניינים מנהליים, במרבית המקרים הן יימחקו או יועברו לבית המשפט לעניינים מנהליים.

עתירה לבג”ץ היא למעשה עתירה למתן צו על תנאי, אשר מוגשת לבג”ץ.

המסגרת הבסיסית של עתירה לבג”ץ כוללת את השלבים העיקריים הבאים:

הגשת כתבי הטענות:

הליך בג”ץ נפתח בהגשת עתירה למתן צו על תנאי.

העתירה מובאת בשלב הראשון לשופט יחיד, אשר יחליט על אופן הטיפול בה. ברוב המקרים ייקבע השופט מועד להגשת תגובת הרשות לעתירה, וכן יחליט האם להעביר את העתירה לדיון בפני שלושה שופטים.

לעיתים ההחלטה האם להעביר את העתירה לדיון בפני הרכב שופטים תתקבל רק לאחר הגשת תגובת המדינה.

בהחלטתו של השופט הראשון הוא ייבחן את הדחיפות העולה מן העתירה, ההשלכות והחשיבות של הנושא המובא בה ועוד, וייקבע את התהליך הראשוני של הטיפול בעתירה בהתאם לכך.

השופט ייתן החלטות בנושאים ראשוניים שונים, כגון בקשת עותרים לצו ביניים (כלומר צו זמני אשר יחול במהלך התנהלות העתירה ועד למתן פסק-דין או עד למתן החלטה אחרת – כגון צו אשר יחייב את הרשויות “להקפיא” את מצב הדברים בעניין שבו עוסקת העתירה עד לבירור העתירה).

בהתאם להחלטת השופט, ברוב המקרים יידרשו הרשויות אשר נגדן מוגשת העתירה להגיש תגובה מקדמית לעתירה.

בניגוד להליך אזרחי, אין לעותר זכות להגיש תשובה לתגובת הרשות, ועליו לבקש את רשות בית המשפט להגשת כתב טענות נוסף כלשהו.

דיון:

לאחר הגשת העתירה והתגובה יקיים בית המשפט דיון בעתירה.

במהלך הדיון יישמע בית המשפט, בהרכב של שלושה שופטים, את טענות הצדדים. בשלב זה נטל ההוכחה מוטל על העותרים – דהיינו העותרים הם אשר צריכים לשכנע כי נפל פגם בהתנהלות המשיבים, כאשר לרשויות המדינה עומדת ההנחה כי פעלו כדין וכראוי (הנחה זו מכונה לעיתים “חזקת הכשרות” או “חזקת החוקיות”).

השופטים עשויים במהלך הדיון זה להביע את עמדתם ביחס לעתירה. במקרים בהם השופטים סבורים כי העתירה מוצדקת וכי עמדת המשיבים אינה משכנעת, הם עשויים להציע למשיבים לחזור בהם מעמדתם, על מנת להימנע מפסק-דין אשר יצדיק את העותרים. לעומת זאת, אם השופטים סבורים כי אין בעתירה ממש או שאינה משכנעת, הם עשויים להציע לעותר לחזור בו מן העתירה ולהסכים לכך שתמחק.

בסוף הדיון (לעיתים כבר באולם בית המשפט ולעיתים לאחר מכן) השופטים רשאים לקבל אחד משלושה סוגי החלטות:

להוציא צו על תנאי (השופטים אינם רשאים לקבל את העתירה אלא לאחר שניתן צו על תנאי, ולאחר שניתנה למשיבים הזדמנות להשיב לו – אלא אם המשיבים הסכימו לדון בתיק כאילו ניתן בו צו על תנאי).

לדחות או למחוק את העתירה.

לתת החלטה אחרת ביחס להמשך התנהלות התיק – כגון להורות על הגשת מסמך השלמה על-ידי אחד הצדדים, להורות לאחד הצדדים או לשניהם לעדכן את בית המשפט בתוך פרק זמן כלשהו על התפתחויות צפויות וכיוב’.

צו על תנאי ותצהיר תשובה:

משמעותו של הוצאת צו על תנאי הוא העברת נטל ההוכחה מן העותר למשיבים. אם עד עתה היה הנטל על העותרים לשכנע כי נפל פגם בהתנהלות המשיבים, הרי שמעתה מוטל הנטל על המשיבים לשכנע שלא נפל פגם ושנהגו פעלו כראוי – ואם לא יעמדו בו יהפוך הצו על תנאי לצו מוחלט, כלומר העתירה תתקבל.

לאחר הוצאת צו על תנאי נדרשים המשיבים להגיש תצהיר תשובה המפרט את עמדתם.

בשלב זה רשאי גם כל אחד מן הצדדים לדרוש מן הצד השני פרטים נוספים ומפורטים יותר לנימוקים שפורטו בעתירה או בתצהיר התשובה.

לאחר מכן יקיים בית המשפט דיון נוסף בפני הרכב השופטים.

לפני הדיון נדרש כל אחד מן הצדדים להגיש עיקרי טיעון, שהם פירוט תמציתי של טענותיו והאסמכתאות שבדעתו להסתמך עליהן. ככלל, במהלך הדיון יהיה רשאי כל צד להעלות טענות אך ורק על סמך עיקרי הטיעון שהגיש, ואם ירצה לטעון טענות נוספות יוכל לעשות זאת רק אם יקבל את רשות בית המשפט.

פסק הדין:

לאחר סיום הגשת כל כתבי הטענות ולאחר שהסתיימו הדיונים, יכריע בית המשפט בעתירה. בית המשפט רשאי לדחות את העתירה, לקבל את העתירה (כלומר להפוך את הצו על תנאי לצו מוחלט), לקבלה באופן חלקי, או לתת כל החלטה אחרת (למשל להחזיר את העניין לרשות עם הוראות שונות). בנוסף לכך יפסוק בית המשפט האם לחייב את אחד מן הצדדים לשלם לצד השני את הוצאות המשפט ואת שכר טרחת עורך-דינו, ואם כן ייקבע את גובה ההוצאות ושכר הטרחה.

עתירה מנהלית

בכל נושא אשר קבוע בתוספת לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, התש”ס-2000, נתונה הסמכות לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים.

המסגרת הבסיסית של עתירה מנהלית כוללת את השלבים העיקריים הבאים:

הגשת כתבי הטענות:

ההליך נפתח בהגשת עתירה מנהלית, לבית המשפט המחוזי אשר בתחום שיפוטו ניתנה החלטת הרשות אשר נגדה מוגשת העתירה (ובהחלטה בעניין מקרקעין – לבית המשפט שבאזור שיפוטו נמצאים המקרקעין).

העתירה מובאת בפני שופט, אשר יחליט על אופן הטיפול בה. לעיתים ייקבע השופט מועד להגשת כתב תשובה מטעם הרשות לעתירה, וכן ייקבע מועד לדיון בעתירה. לעיתים, ייקבע השופט בשלב זה דיון מקדמי בעתירה ו/או יורה על הגשת תגובה מקדמית – ורק בהתאם לכך יחליט בהמשך האם יש מקום להורות לרשות להגיש כתב תשובה.

משמעותו של כתב תשובה, בין היתר, הינה כי בית המשפט אינו רשאי לקבל את העתירה אלא לאחר שניתנה למשיבים הזדמנות להגיש כתב תשובה – אלא אם המשיבים הסכימו לדון בתיק כאילו הוגש כתב תשובה.

בהחלטתו של השופט הוא ייבחן את הדחיפות העולה מן העתירה, ההשלכות והחשיבות של הנושא המובא בה ועוד, וייקבע את התהליך הראשוני של הטיפול בעתירה בהתאם לכך.

השופט ייתן החלטות בנושאים ראשוניים שונים, כגון בקשת עותרים לצו ביניים (כלומר צו זמני אשר יחול במהלך התנהלות העתירה ועד למתן פסק-דין – כגון צו אשר יחייב את הרשויות “להקפיא” את מצב הדברים בעניין שבו עוסקת העתירה עד אשר בית המשפט יכריע בכך).

כתב תשובה:

אם הורה השופט על הגשת כתב תשובה (בין אם הוגשה לפני כן תגובה מקדמית והתקיים דיון מקדמי, ואין אם הדבר נקבע כבר בהחלטתו הראשונית של השופט) יגישו הרשויות אליהן מכוונת העתירה כתב תשובה לעתירה.

בשלב זה רשאי כל אחד מן הצדדים לדרוש מן הצד השני מידע או פרטים נוספים לנימוקים הנזכרים בעתירה או בכתב התשובה, או הנוגעים להם.

לאחר הגשת כתב התשובה יקיים בית המשפט דיון.

לפני הדיון נדרש כל אחד מן הצדדים להגיש עיקרי טיעון, שהם פירוט תמציתי של טענותיו והאסמכתאות שבדעתו להסתמך עליהן. ככלל, במהלך הדיון יהיה רשאי כל צד להעלות טענות אך ורק על סמך עיקרי הטיעון שהגיש, ואם ירצה לטעון טענות נוספות יוכל לעשות זאת רק אם יקבל את רשות בית המשפט.

פסק הדין:

לאחר הדיון יכריע בית המשפט בעתירה. בית המשפט רשאי לדחות את העתירה, לקבל את העתירה (כלומר להפוך את הצו על תנאי לצו מוחלט), לקבלה באופן חלקי, או לתת כל החלטה אחרת (למשל להחזיר את העניין לרשות עם הוראות שונות) . בנוסף לכך יפסוק בית המשפט האם לחייב את אחד מן הצדדים לשלם לצד השני את הוצאות המשפט ואת שכר טרחת עורך-דינו, ואם כן ייקבע את גובה ההוצאות ושכר הטרחה.

שימו לב: חשוב להדגיש שהתיאור המובא לעיל הוא המבנה הבסיסי הכללי להתנהלות הליכים של עתירה לבג”ץ ועתירה מנהלית. במציאות הדברים כמובן מורכבים יותר ולא תמיד מתנהלים בדיוק בהתאם למבנה עקרוני זה.